A l'attention de M. Edouard BALLADUR
Monsieur le Premier ministre, Mesdames et Messieurs les membres du Comité, La Convention pour la 6e République défend depuis plusieurs années le projet d'avènement d'une République nouvelle en rapport avec les besoins démocratiques de notre pays. Elle défend les principes hérités des Fondateurs de notre République de séparation et de responsabilité des pouvoirs, principes constitutionnellement proclamés, pourtant insuffisamment respectés sous les institutions de la Ve République, et dont la mise en oeuvre ne pourrait résulter que de réformes profondes et courageuses.
Ce mémorandum a pour but de convaincre le Comité de proposer des réformes sans lesquelles le régime actuel, entamé par un indiscutable discrédit, affaibli par son incapacité à réformer le pays et la société française, risquerait de dériver dangereusement vers la crise institutionnelle.
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En préliminaire, nous considérons que la méthode de marche forcée avec laquelle le Comité est contraint de travailler est condamnable. On ne réforme pas les institutions au pas de charge, en s'enfermant dans le huis-clos d'un Comité, et sans écouter ni dialoguer avec la société française. L'audition polie et studieuse des partis politiques ne saurait suffire à faire de cette réforme celle de tous les français, car si les partis ont la prééminence de l'expression des opinions, ils ne sauraient en avoir le monopole.
Par ailleurs, les conditions excessivement contraintes à l'intérieur desquelles le Président de la République vous a saisi montrent que vous êtes les auteurs d'une future oeuvre de commande pour le compte du Président de la République et non d'un projet qui respecterait l'esprit de liberté et de cohérence qu'il vous revient en tout état de cause de faire prévaloir dans ce genre de consultation.
De ce point de vue, l'expérience de la Commission Vedel qui, sur un mandat ouvert du Président de la République de l'époque, François Mitterrand, avait pris le temps d'approfondir les questions posées, serait d'une grande utilité à votre Comité car aucun de ses travaux n'est aujourd'hui caduc, tant ils ont été placés dans une perspective de long terme qui leur donnent un caractère intemporel.
En effet, les institutions ne se pensent pas, ne se transforment pas sous l'effet des besoins de pouvoir personnel des princes éphémères qui se succèdent à la tête de l'Etat. Rien ne serait plus néfaste que des institutions taillées et retaillées sur mesure, selon les circonstances politiques, ou selon le caractère personnel de tel ou tel locataire des plus hautes fonctions de l'Etat.
Il y a là des visées médiocres étrangères à la forme d'éternité à laquelle se rattache toute institution politique, et pourquoi ne pas le dire, une forme de folie des grandeurs dont nous serions avisés de protéger la France et les Français.
Il est inacceptable pour tout démocrate de se voir imposer l'obligation d'adapter les pouvoirs présidentiels au comportement personnel d'un Président au pouvoir. C'est au contraire le comportement personnel du Président qui doit s'adapter aux règles constitutionnelles fixées par le pacte suprême noué il y a cinquante ans entre tous les Français. Aucun Président de la République ne peut disposer du mandat de s'affranchir du respect absolu qu'il doit à la Constitution. Et la violation actuelle, caractérisée et répétitive de l'article 20 par le Président de la République, humiliant le Premier ministre, le réduisant au rang de collaborateur, constitue une glissade dangereuse vers l'abus de pouvoir.
Il suffirait donc que tout corps constitué viole à son tour la Constitution pour prétendre ensuite qu'il conviendrait, au nom de l'adaptation du droit au fait, de valider une pratique illégale et anticonstitutionnelle dont l'utilité générale n'a pas même été discutée, ni ratifiée dans ses causes et conséquences par le peuple Français.
Quelles seront alors les futures violations de la Constitution que le Président de la République actuel commettra et qu'il faudra valider ensuite au nom de l'adaptation du droit au fait après celles nombreuses qu'il inflige dans les temps présents à la France ?
Votre Comité, composé ad hoc pour les besoins d'une manipulation personnelle, doit se dresser intellectuellement et juridiquement, au nom de l'histoire, au nom de ce qu'enseigne l'expérience de ce genre de dérive, contre ce qui nous conduit tout droit au chaos institutionnel et à l'excès de pouvoir comme système de gouvernance.
Vous aurez donc à coeur, pour proposer des voies de réforme, non pas d'argumenter en fonction de ce que l'on vous commande, mais en fonction de ce que l'intérêt général commande au pays.
Et vous devrez surtout après avoir proposé de modifier la Constitution, vous poser la seule question qui vaille pour l'avenir, en ces temps. Qui fera respecter la Constitution ? Qui sera l'arbitre permanent du respect des règles que vous aurez voulu imaginer ?
Car dans la dérive vers le pouvoir personnel et unilatéral qui s'installe ouvertement, vous avez observé que le Président de la République, procédant par captation progressive des pouvoirs institués au détriment d'autres institutions, est devenu tout à la fois Président de la République, Premier ministre, ministre, procureur général, parfois préfet, sans que les violations caractérisées de la Constitution ne puissent faire l'objet de la moindre remontrance.
Et ce pour une raison simple, il n'existe pas d'institution chargée, comme en toute démocratie digne de ce nom, de faire respecter la séparation des pouvoirs et de sanctionner les excès de pouvoir ; le seul existant est le Conseil Constitutionnel qui n'a compétence que pour empêcher les excès du Parlement, le pouvoir exécutif échappant à toute forme de contrôle, le Conseil d'Etat se considérant subordonné au pouvoir exécutif et refusant de lui-même tout contrôle digne de ce nom.
D'ailleurs, le garant du bon respect de la Constitution dans nos institutions actuelles étant le Président de la République lui-même, on voit mal comment ce dernier pourrait sanctionner lui-même ses propres agissements.
Nul n'oubliera pas la phrase d'Alain « Le pouvoir rend fou, le pouvoir absolu rend absolument fou ».
Avant donc de valider les actuels débordements et l'extension de pouvoir personnel du Président de la République, les conventionnels vous prient dans la forme la plus solennelle et publique de bien vouloir prendre en considération les contrepropositions constructives suivantes qui permettront d'éviter les déséquilibres dangereux qui s'annoncent.
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1 – La limitation du présidentialisme et de ses excès
C’est le mal le plus flagrant dont souffre la Ve République. Un Président irresponsable s’est arrogé de pouvoirs bien au-delà de la lettre de la Constitution de 1958. Le gouvernement est ainsi entravé dans la « détermination et la conduite de la politique de la nation » (art. 20). Il en résulte un grave déséquilibre entre les pouvoirs dont la majorité parlementaire est la principale victime. La conséquence de cette situation est l’irresponsabilité généralisée du pouvoir exécutif. Il convient d’introduire dans le texte actuel des dispositions significatives de réduction des abus les plus criants du présidentialisme, en diminuant les pouvoirs du Président de la République et en renforçant autant ceux du Premier ministre que ceux du Parlement.
1-1. Le « domaine réservé » en matière diplomatique et militaire du Président doit passer sous contrôle parlementaire.
L’article 35 relatif à la déclaration de guerre doit être révisé pour permettre une consultation significative du Parlement en matière de défense : il sera informé de la signature d’accords de coopération militaire ; il sera consulté préalablement à l’engagement des forces armées dans le cadre des conventions existantes ; il émettra un vote d’autorisation pour des actions envisagées sans l’accord du conseil de sécurité de l’ONU.
S'agissant du contrôle diplomatique, il sera nécessaire que dans certains domaines, comme la construction européenne, le gouvernement puisse sur simple information ou sur initiative du Parlement, faire l'objet d'un encadrement de son action diplomatique dans les limites fixées par un mandat comme tel est le cas dans certaines démocraties européennes (Danemark, Allemagne). Les chambres pourront donc voter des résolutions sur des questions internationales. Cela s’ajoutera au nécessaire contrôle parlementaire des services de renseignement.
1-2. Les pouvoirs de nomination du Président doivent être réorganisés
Concernant les Autorités Administratives Indépendantes, il nommera leurs présidents, mais les membres seront élus à une majorité qualifiée par l’Assemblée nationale à la majorité des 3/5e. Concernant les nominations aux emplois du secteur public, les commissions parlementaires auditionneront les personnes pressenties et disposeront d'un droit de veto. En tout état de cause, la capacité et la dignité des personnes devront faire l'objet d'un contrôle soit politique, soit juridictionnel minimal, afin d'éviter les effet désastreux du népotisme. D’évidence, une réforme d’ensemble des divers textes en vigueur (art.13 de la Constitution, ordonnance du 28 novembre 1958 et décret du 6 août 1985) devra être accomplie.
1-3. La responsabilité politique devra être clairement instituée
Aucun pouvoir exécutif ne peut, dans une République démocratique, exercer ses prérogatives sans répondre de façon permanente de ses actes devant les autres pouvoirs. Sous la Ve République, le Président de la République est dans une position institutionnelle d'irresponsabilité, car disposant des pouvoirs d'arbitrage et de la légitimité de son élection. Le Premier ministre, qui selon l'article 20 de notre Constitution « conduit et dirige la politique de la Nation », est responsable devant l'Assemblée nationale qui peut le censurer et le renverser à tout moment.
Transférer au Président de la République davantage de pouvoirs de gouvernement est une grave faute contre les principes de responsabilité et de séparation des pouvoirs, car toute prérogative nouvelle de gouvernement offerte au Président de la République ne pourrait faire l'objet du moindre contrôle parlementaire, puisque le président ne peut être ni renversé ni censuré par l'Assemblée nationale.
Il est donc inconcevable et intolérable de modifier l'article 20 de notre Constitution, à moins de vouloir instituer à nouveau le « Principat », régime imaginé par Auguste en l'an 31 avant Jésus- Christ, sous la Rome antique, pour établir la dictature personnelle sous l'apparence républicaine.
Car cet article 20, dans sa forme actuelle, est la garantie que le pouvoir puisse être à tout moment arrêté par un autre pouvoir, et sans lequelle nous dirions une forme d'adieu, dans notre pays, à la démocratie délibérative : en effet, si le Président accroît ses pouvoirs, se place hors d'atteinte du Parlement en réduisant à un figurant le Premier ministre, tout en conservant le droit de dissolution, et les outils de contrôle du parlementarisme rationalisé (49-3, vote bloqué), c'està- dire le moyen de tenir en laisse le Parlement et les parlementaires, élus de la Nation, nous ne pourrons plus éviter la malheureuse conclusion que les portes du pouvoir personnel absolu seraient dès lors ouvertes, précipitant le pays dans la crise et le chaos.
Votre haute conscience vous interdira de le proposer, la nôtre nous interdira de la voter. La France réussit l’exploit de se doter d’un chef d’Etat qui cumule à la fois les pouvoirs du Président américain et du Premier ministre britannique, sans la responsabilité corrélative devant le groupe parlementaire et le parti majoritaire. Il détient et conserve de manière totalement discrétionnaire le droit de dissolution comme si nous étions encore sous la Monarchie de Juillet. Or l’effectivité du pouvoir du Président français dépend toujours de l’existence d’une majorité parlementaire, ce qui n’est pas le cas aux Etats-Unis. La logique voudrait donc que le droit de dissolution, qui est l'outil d'équilibrage des excès du Parlement, passe entre les mains du Premier ministre : c’est lui qui reste la seule incarnation possible d’une mise en jeu démocratique de la responsabilité politique de l’exécutif. Son investiture par l’Assemblée doit devenir obligatoire.
A défaut de suivre cette logique de rééquilibrage, il faut supprimer le droit de dissolution purement et simplement ; faute de quoi nous aurons un régime de centralisation absolue du pouvoir dans la personne d’un seul homme. L’article 16 (pouvoirs exceptionnels donnés au Président en cas de crise) doit être purement et simplement supprimé. Dans le même ordre idée, il conviendrait d’encadrer le droit au référendum législatif (celui de l’article 11) pour que le Président ne le transforme pas en plébiscite.
Enfin, il faut en profiter pour supprimer l’article 5 qui fait du Président l’autorité qui « veille au respect de la Constitution » et « assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics », fonctions qui furent invoquées tant par François Mitterrand que par Jacques Chirac pour ne pas démissionner malgré le désaveu des électeurs aux législatives de 1986 et de 1997. C’est devenu la source de la plus grande irresponsabilité politique de la Présidence.
Le Conseil constitutionnel doit se voir transférer cette charge de l'arbitrage et devenir ainsi une véritable Cour Suprême, en mesure d'être saisie par tous les pouvoirs ainsi que les citoyens, à l'encontre de tous les actes de tous les pouvoirs, y compris de l'exécutif qui pourra être ainsi censuré en cas de violation de la Constitution.
Dans cette perspective, le mandat du Président devra être limité à deux quinquennats.
2 - La modernisation du parlementarisme
L’histoire du dernier demi-siècle aura permis que la vieille tradition du régime d’assemblée que la France connaissait cède la place au parlementarisme majoritaire, gage de l’efficacité du gouvernement d’une démocratie. Mais les contraintes établies en 1958 pour discipliner les assemblées sont devenues excessives au point que la vie parlementaire est en France une des plus atrophiées au monde. Il importe de la moderniser sans délai.
2-1. Le contrôle du gouvernement par le Parlement sera restauré
Un contrat de législature présidera à la formation du gouvernement lequel demandera obligatoirement l’investiture de l’Assemblée nationale. Il s’engagera sur un programme pluriannuel de réformes incluant son calendrier comme les modes de concertation, débats publics et négociations avec les partenaires sociaux. Le système des questions d’actualité sera revu dans le sens d’une interpellation des politiques ministérielles dans leur ensemble. Le contrôle financier sera renforcé avec le concours de la Cour des Comptes. Tous les services de renseignement de la police ou de la Défense seront sous le contrôle d’une délégation parlementaire spécifique. Les Autorités Administratives Indépendantes dont le nombre va croissant (39 à ce jour) devront remettre un rapport annuel au Parlement et pourront être auditionnées sur la base de celui-ci par la commission compétente. Les engagements du gouvernement dans les instances de l’Union Européenne feront l’objet d’une consultation obligatoire préalable du Parlement. Celui-ci recevra communication des textes les plus importants et pourra émettre un vote sur un mandat d’orientation avant la tenue d’un Conseil des ministres de l’UE. La création d’une délégation parlementaire à la mondialisation permettra d’associer le Parlement aux négociations commerciales internationales sous l’égide du FMI ou de la Banque mondiale. Enfin et pour parfaire le caractère pleinement démocratique de ce contrôle, un statut sera donné à l’opposition qui pourra présider un certain nombre de commissions.
2-2. Le travail législatif du Parlement sera réorganisé pour qu’il soit plus efficace
Le nombre de commissions sera doublé et certaines lois pourront être adoptées directement par elles moyennant une publicité assurée à leurs délibérations. L’article 49 alinéa 3 ne pourra plus être invoqué que pour l’adoption du budget et des lois de financement de la sécurité sociale. Le vote bloqué sera supprimé. Le recours à l’urgence sera limité à dix fois par législature. Les ordonnances seront interdites si elles touchent aux libertés publiques et leur usage sera strictement encadré dans tous les autres domaines. En cas de carence du gouvernement dans l’application de la loi, le Parlement pourra se substituer à lui. La formule des délégations parlementaires ouvertes à des citoyens tirés au sort sur une liste nationale sera employée pour le suivi et l’évaluation de l’application des lois et de leurs résultats. Enfin le lobbying sera codifié et encadré.
2-3. Le non-cumul des mandats permettra aux parlementaires d’exercer leur fonction à plein temps
Il s’appliquera de manière élargie : aux maires, maires d’arrondissement de Paris, Lyon, Marseille, adjoints au maire, vice-présidents de conseils généraux et régionaux, présidents de commission permanente de ces assemblées, présidents des agglomérations et autres structures intercommunales. L’interdiction concernera tous les parlementaires, députés comme sénateurs. La limitation des mandats vaudra aussi dans le temps pour trois mandats consécutifs.
2-4. L’introduction d’une dose de proportionnelle dans les élections législatives
Elle permettra une représentation des courants minoritaires au sein du Parlement sans qu’ils aient besoin d’accords de coulisses avec les grands partis. 80 députés seront élus sur des listes régionales, interrégionales ou nationales. Ceci appellera un redécoupage de certaines circonscriptions selon des règles transparentes et objectives appliquées par une commission pluraliste.
2-5. Le Sénat
Il sera rendu plus représentatif des territoires et des opinions ; tous les sénateurs seront élus à la proportionnelle dans le cadre régional pour une durée de six ans au scrutin indirect à partir des grands électeurs issus des élections locales regroupées à date identique. La traduction nationale dans la composition du Sénat des évolutions politiques contenues dans les scrutins locaux est ainsi assurée dans une sorte d'élection à mi-mandat à date fixe. Il perdra son droit de veto dans la procédure de révision constitutionnelle de l’article 89 qui bloquait jusqu’ici la moindre tentative de réforme du régime. Dans le même sens, il perdra son pouvoir d’obstruction dans la navette avec l’Assemblée Nationale.
3 – L’extension du champ de la démocratie.
La démocratie représentative doit être modernisée par deux biais : l’introduction de procédures incluant dans son périmètre des pratiques ou des secteurs nouveaux ; l’organisation de formes de démocratie participative. Mais la Constitution doit aussi fixer des principes dans des domaines essentiels pour la démocratie, tels les médias et la justice.
3-1. Le droit de vote et d’éligibilité doit être donné aux étrangers non-européens justifiant de 5 à 10 ans de résidence en France. Les votes blancs seront considérés et comptés comme suffrages exprimés.
3-2. Le Conseil Constitutionnel, devenant Cour Constitutionnelle, pourra être saisi par les citoyens. Il sera complètement réformé : il passera de 9 à 15 membres dont 3 nommés par le Président de la République, 9 par l’Assemblée Nationale et 3 par le Sénat, à la majorité qualifiée dans les deux cas. Le Président sera élu par ses pairs. La procédure deviendra juridictionnelle, contradictoire, publique avec production des opinions dissidentes préalables à la décision.
3-3. Le droit de pétition sera reconnu à deux niveaux : pour prendre en compte l’initiative citoyenne de la loi ; un nombre déterminé de citoyens (1 million de 30 départements différents) pourra demander l’inscription à l’ordre du jour du parlement d’une question relevant de la compétence de celui-ci. Un même nombre pourra lancer la procédure d’un référendum d’initiative minoritaire selon laquelle un texte, s’il n’était pas adopté par le Parlement, pourrait être soumis à référendum.
3-4. Le régime de l’information sera constitutionnalisé pour satisfaire le principe selon lequel sans journalisme libre, il n'existe pas de démocratie vivante. Le droit de savoir est une liberté fondamentale. Le peuple doit pouvoir se faire son opinion par lui-même grâce à une information indépendante, honnête et pluraliste. L’indépendance exclut le conflit d’intérêts. L’honnêteté suppose la rigueur professionnelle. Le pluralisme réclame la protection publique. Ces principes et droits se déclineront sur les trois registres suivants :
Indépendance : Les médias ne doivent pas servir d’autres intérêts que celui de l’information.
Mettre fin aux mélanges des genres, c’est assainir économiquement ce secteur, le rendre plus dynamique et plus vertueux. Les groupes médiatiques ayant des intérêts dans d’autres secteurs économiques, dépendants de la commande publique, devront donc choisir.
Honnêteté : Parce qu’elle est au coeur de la vie démocratique, l’information n’est pas une marchandise comme une autre. Les intérêts professionnels et moraux des journalistes doivent être protégés contre les logiques purement marchandes. Un conseil éthique du journalisme, lié à la profession et indépendant des pouvoirs, comme il en existe dans d’autres démocraties, sera ce bouclier.
Pluralisme : Sur fond de révolution industrielle, la crise de la presse quotidienne met à mal le pluralisme démocratique. Au nom de l’intérêt général, l’Etat doit intervenir pour protéger cette liberté constitutionnelle. La Caisse des dépôts et consignation accompagnera financièrement les entreprises de presse en difficulté, le temps d’une refondation du système d’impression et de distribution qui pénalise financièrement la presse.
3-5. Le statut et la place de la justice seront précisés dans le sens d’un service public respectueux autant du droit des victimes que de l’indépendance des magistrats. Le corps de ces derniers distinguera les magistrats du siège et ceux du parquet, les procureurs généraux rendant compte de l’application de la loi dans leur ressort devant les parlementaires. Le Conseil supérieur de la magistrature est réformé sur la base des règles énoncées plus haut : il n’est plus présidé par le Président de la république ; ses membres non-magistrats sont élus par le Parlement à la majorité des 3/5 ; les magistrats en nombre minoritaires sont élus par leurs pairs au scrutin de liste. Le Conseil voit ses compétences élargies pour devenir l’organe chargé de la carrière des magistrats, organisateur de leur responsabilité et protecteur de leur indépendance. Il pourra être saisi par tous les citoyens.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Premier ministre, Mesdames et Messieurs les membres du Comité, à l’expression de notre haute et respectueuse considération.
François COLCOMBET
Ancien député, président de la C6R
Arnaud MONTEBOURG
Député de Saône-et-Loire
président d’honneur de la C6R
